LA研究 | 莫非徐悦付彦荣车生泉 | 蓝绿空间管理视角下伦敦城市生物多样性保护策略演变（2002—2021年）

Original 莫非徐悦等风景园林LAVISION

2024-09-02

全文刊登于《风景园林》2022年第4期 P101-106

莫非，徐悦，付彦荣，车生泉.蓝绿空间管理视角下伦敦城市生物多样性保护策略演变（2002—2021 年）[J].风景园林，2022，29（4）：101-106.

蓝绿空间管理视角下伦敦城市生物多样性保护策略演变（2002—2021年）

莫非

女 / 博士 / 上海交通大学设计学院讲师 / 本刊特约编辑 / 研究方向为城市风景园林历史与保护、风景园林教育

徐悦

女 / 上海交通大学设计学院在读硕士研究生 / 研究方向为风景园林规划设计、园林植物

付彦荣

男 / 博士 / 高级工程师 / 中国风景园林学会副秘书长 / 研究方向为风景园林学科理论、园林植物

车生泉

男 / 博士 / 上海交通大学设计学院副院长、教授、博士生导师 / 本刊编委 / 研究方向为城市生态规划设计、风景园林设计

摘要：大伦敦市政府于2002年颁布了《与伦敦的自然连接——市长的生物多样性策略》，近20年来，结合空间规划，发展了以蓝绿空间管理为核心的生物多样性保护策略，促进多元社会生态价值的实现。采用历史研究与政策分析相结合的研究方法，对联合国、欧盟、英国及伦敦4个层面的政策进行分析，揭示政策设计的核心思路演变。伦敦通过立法将生物多样性保护作为市长的职责，构建了结合栖息地保护与新建，发挥蓝绿空间在环境教育、绿色经济、公众游憩等方面社会生态价值的综合性政策框架，通过将生物多样性保护纳入空间规划，保障了相关政策的长期实施及完善。伦敦城市生物多样性保护主要通过建设城市重要自然保护地（SINC）体系，在城市开发中进行生物多样性补偿来实现。通过梳理多级政策背后的保护理念演变，阐明伦敦蓝绿空间管理中实现生物多样性净收益的关键策略，为未来国土空间规划与管理背景下的城市生物多样性保护政策的制定提供参考。

关键词：城市生物多样性；蓝绿空间；环境管理；自然保护；伦敦

生物多样性是生态系统的基础，如何制定面向蓝绿空间管理，兼顾人类社会及野生动植物收益的生物多样性保护策略，对于实现城市生态系统的多元生态价值至关重要。作为第一批签署联合国《生物多样性公约》的缔约国，英国政府于1994年1月颁布《生物多样性——英国行动计划》（Biodiversity —The UK Action Plan），首都伦敦于1999年颁布《大伦敦市政府法案1999》（Greater London Authority Act 1999），将制定生物多样性行动计划（biodiversity action plan）列为市长的法定职责。2002年大伦敦市政府颁布了《与伦敦的自然连接——市长的生物多样性策略》（Connecting with London’s Nature—The Mayor’s Biodiversity Strategy，简称《市长的生物多样性策略》），构建了结合栖息地保护与新建，发挥蓝绿空间在环境教育、绿色经济、公众游憩等方面社会生态价值的综合性政策框架。近20年来，随着联合国、欧盟及英国国际和国家层面的生物多样性保护政策变化，以及伦敦城市环境发展愿景与目标的不断更新，生物多样性保护目标由“无净损失”转变为“净收益”，反映了国际前沿的保护理念发展，为认识城市生物多样性保护政策制定规律提供了重要的城市案例。

前期已有研究主要关注伦敦绿色基础设施的空间规划与管理，较少直接针对蓝绿空间的生物多样性保护进行深入探讨。研究集中在探讨绿地系统的形成、格局、动因及发展特征；仅有少量研究在介绍市内部分区域的开放空间保护与再生经验、伦敦奥林匹克公园种植设计时，提到了生物多样性保护的重要性；另外，一项关于伦敦城市环境策略的研究阐述了栖息地保护与鸟类监测状况并提到了部分《市长的生物多样性策略》内容，但并未深入分析策略构想及后续演变。因此，本研究旨在从蓝绿空间管理的视角，探讨伦敦城市生物多样性保护的核心理念演变，基于对联合国、欧盟、英国及伦敦4个层面的保护政策分析，梳理纷繁庞杂的政策背后长期得到实施的关键内容，为城市生物多样性保护政策的制定提供参考。

1 研究概述

本研究采用历史研究与政策分析相结合的方法，通过对联合国、欧盟、英国及伦敦4个层面的政策分析，分析提炼与蓝绿空间管理相结合的伦敦城市生物多样性保护核心思路与理念演变。本研究采用的原始政策文件主要来源于联合国、欧盟、英国及大伦敦市政府的官方网站及英国国家档案馆（表1）。

表1 研究涉及的核心政策文件

2 策略设计

2.1 《市长的生物多样性策略》制定背景

大伦敦市政府自20世纪80年代中期开始探索以栖息地调查与保护为核心的自然保护策略，建立了初步的自然保护政策与保护价值评估框架。2002年颁布的《市长的生物多样性策略》架构了较为宏大的政策框架，共包含14项政策（表2）和72项提案（表3），从促进可持续发展、公众健康、机会平等、绿色经济等方面，说明了生物多样性保护的价值，并提出建立政府与机构及个人间广泛的合作伙伴关系。

表2 《市长的生物多样性策略》中的 14 项政策内容总结

表3 《市长的生物多样性策略》中 72 项提案内容总结

2.2 结合蓝绿空间管理促进生物多样性的核心理念

从政策与提案的设计可知，蓝绿空间是伦敦开展生物多样性保护的重要载体，措施包含了规划审批、空间设计、公众使用、生态补偿等内容。政策构想并不是静态保护，而是在设立市内各级保护地的同时，在动态的城市开发中提升生物多样性，如通过城市开发构建新的栖息地，或者建立补偿机制，开展环境教育、发展绿色经济，提升公众对城市生物多样性的理解，发挥环境管理的多元社会生态价值。

3 策略演变（2004—2021年）

在《市长的生物多样性策略》中，提出将生物多样性内容纳入《伦敦规划》，以保障后续生物多样性策略的实施。大伦敦市政府主要对《伦敦规划》中涉及绿地与滨水空间管理的内容进行修订，更新生物多样性保护政策与措施。

3.1 结合蓝绿空间规划与开发的生物多样性保护

2004年版的《伦敦规划》提出绿色城市建设需要提高生物多样性，严格保护并增强开放空间网络的可达性。政府通过制定生物多样性行动计划，设立市内保护区，建立城市重要自然保护地（sites of importance for nature conservation, SINC）。在新的城市开发中，要求纳入自然保护及生物多样性的内容，如在城市滨水空间设计中，抵制可能带来水网生物多样性损失的开发，促进可持续排水，构建新的栖息地，保障栖息地的可达性。

2008年版的《伦敦规划》补充了在城市开发中需要保护欧洲生物多样性场地（European biodiversity sites）的内容，同时在郊区住宅及高层建筑开发中重视对生物多样性的影响，新增了通过设计绿色屋顶（green roof）与活力墙面（living wall）来提升生物多样性的策略。

3.2 自然价值与收益视角下的生物多样性保护

2010年，英国政府签署联合国生物多样性保护的新文件——《名古屋议定书》，于2011年6月颁布了《自然选择：保护自然的价值》白皮书，提出将自然价值置于英国国家决策的核心。报告强调英国生态系统的破碎化和脆弱性，说明自然没有像完整的有机体一样运转，需要重新思考如何衡量自然收益、构建人与自然的关系。自然价值的提出，使得英国自然环境政策的重点向强调自然本身价值的重要性转变，进而启发了测算自然环境的资本价值的环境发展思路。

2011年版的《伦敦规划》体现出了自然价值理念的直接影响，规划中强调生物多样性是绿色基础设施网络的基本属性，要求在各区的发展框架中涵盖生物多样性行动计划。规划要求创建高质量且可达的绿地，如设立绿廊（green corridor）提升生物多样性，以及考虑可持续排水、绿色屋顶、运动设施规划对生物多样性的影响。欧盟于2011年初颁布《欧盟至2020年生物多样性策略》（EU Biodiversity Strategy to 2020），其中第七项行动策略是实现生物多样性“无净损失”（no net loss）的目标。2012年英国调整《国家规划政策框架》（National Planning Policy Framework），在“保护及加强自然环境”版块提出要将城市开发对生物多样性的负面影响最小化，尽可能提升生物多样性净收益。2013年欧盟成立了专门的工作组探索执行生物多样性保护净损失的衡量方法，但并没有给出自然价值或者资本价值的测算方法。

2016年版的《伦敦规划》并未在生物多样性相关的政策中反映出与自然价值测算相关的内容，但增加了重视绿地系统及私家花园对生物多样性影响的条款，并强调提升城郊区域及水系的长期生物多样性收益，避免对欧洲生物多样性场地产生负面影响。政府对生物多样性在支撑开放空间体系、城市生态服务功能上的认识有进一步加深，并且强调了重视城市开发对生物多样性带来的长期影响。

3.3 生物多样性由“无净损失”到“净收益”的政策变化

2016年以后，英国环境部继续探索生物多样性净收益的测算方法，并于2018年11月发布了净收益测算的说明，介绍这一概念是一个平均值，用于确保场地在新的开发中，总体的栖息地面积或者品质得到提升。根据栖息地独特性（distinctiveness）、现状（condition）、面积（area）3项关键指标进行评估，实现生物多样性净收益需要保证城市开发后的生物多样性评分高于开发前的基础分。同年12月，英国环境部就生物多样性净收益如何落实面向社会公开征询意见，提出城市开发的3种情景下生物多样性净收益不低于10%的目标，这3种情景分别是：1）开发商可以在原场地减少对生物多样性的损害；2）开发商无法在原场地避免、减轻或补偿消极影响，但可以在当地建立补偿性的栖息地；3）开发商无法避免不良影响，也无法在当地建立补偿性的栖息地，则采用征税的方式，将税收用于后续的栖息地创建项目。

伦敦在2018年颁布的《伦敦环境策略》中，提出以“自然资本”的概念对绿色基础设施的经济价值进行测算。在伦敦建设国家公园城市（National Park City）的背景下，指出除了专家以外，私人业主及公众也需要承担保护生物多样性的责任。2021年版的《伦敦规划》中，绿地版块的生物多样性保护目标已调整为“净收益”。规划提出将绿地覆盖率提升到50%以上，强调绿色基础设施应加强生物多样性保护，提升生态韧性，通过保护伦敦的开放空间（包括绿廊、自然保护区）、建立新的绿地等措施来提升生物多样性，要求运动设施及灯光设计不能给本地的生物多样性带来负面影响。这一版本的《伦敦规划》反映了对生物多样性保护收益预期的提升，未来将通过可测量的方式，评估并呈现城市空间开发中对生物多样性造成的影响，以期实现生物多样性净收益。

4 实施情况

2015年就《市长的生物多样性策略》实施情况进行了追踪，报告显示14项政策均已经付诸实施，其中72项提案中大部分已经实施或正在开展，还有少部分情况不明。建立各级市内的SINC是最为核心的保护生物多样性的措施。除SINC外，伦敦市内还有欧洲及英国国家级的自然保护区，形成了一个保护城市生物多样性的蓝绿空间生境网络（图1）。截至2021年，伦敦已认定1 616个SINC。SINC数据库和地理信息系统的建立，用于持续监测并及时更新SINC位置、边界、等级等信息，提供了评估生物多样性保护成效的基础。

1 2018 年伦敦 SINC 和 SSSI 分布图

5 政策建议

中国与英国同为《生物多样性公约》的缔约国，于1994年颁布了国家层面的生物多样性行动计划，根据对2000年以来城市生物多样性保护政策的梳理，主要通过创建国家园林城市、城市园林绿化、城市绿地系统规划编制、动植物园及湿地公园建设等进行生物多样性保护。在国土空间规划背景下，《市级国土空间规划编制指南（试行）》文件中提出，优先确立生态保护空间，明确生态敏感区、生态屏障、廊道和网络，形成结构完整而连续的开放空间网络体系，以维护生物多样性和生态安全。参考伦敦的经验，建议考虑在城市内部建立栖息地保护体系，在城市空间开发中引入影响生物多样性的评估与补偿机制，量化生物多样性保护收益，通过制定软性措施促进人与自然亲密关系的建立。

6 结语

伦敦通过立法将生物多样性保护作为市长的一项重要职责，使得相关政策的制定与实施受到法律保护，保障了生物多样性策略的基础性地位。2002年颁布的《市长的生物多样性策略》体现出以蓝绿空间管理为核心的城市生物多样保护策略，在后续实施中，通过将生物多样性保护内容纳入空间规划，在城市绿地及滨水空间的开发与保护中，探索出将城市自然保护地体系建设与城市开发中生物多样性补偿相结合的政策模式，使得空间规划中生物多样性保护目标由“无净损失”提升到“净收益”，体现出政府对生物多样性保护的重视，以及生物多样性影响评估机制的发展。此外，在当前的伦敦国家公园城市作为环境发展愿景的大背景下，除了栖息地保护与建设，还将通过软性措施鼓励公众亲近自然，增强蓝绿空间的可达性，促进城市自然保护地体系建设及其综合社会生态价值的实现。伦敦经验表明，全面认识生物多样性对城市生态系统的综合影响，提升城市环境保护管理理念、目标与技术，对城市生物多样性保护至关重要。伦敦相关政策的完善既受到联合国、欧盟及英国国际和国家层面保护理念的启发，也得益于在政策制定之初，构建了多版块的政策结构，反映了当时政府及民众的智慧。尽管中国的政治体制与英国有所差异，可参考其政策版块、策略设计和实施机制，进一步完善在新的国土空间规划与管理背景下的城市生物多样性保护机制，建立健全多元目标导向下的蓝绿空间规划及管理政策与措施，推动保护地体系建设的同时，加强生物多样性影响评估机制的研究及应用。

致谢：

感谢黄际澍根据英文原图完善绘制文中图片。

图表来源：

图1由作者引自参考文献[28]；表1由作者绘制；表2、3由作者根据参考文献[3]整理。

为了微信阅读体验，文中参考文献标注进行了删减，详见杂志。

参考文献

[1] Department of the Environment (Northern Ireland). Biodiversity: The UK Action Plan[EB/OL]. (1994-01-25) [2021-02-18].

https://www.gov.uk/government/publications/biodiversity-the-uk-action-plan.

[2] Greater London Authority. Greater London Authority Act 1999[EB/OL]. (1999)[2022-02-18].

https://www.legislation.gov.uk/ukpga/1999/29/contents.

[3] Greater London Authority. Connecting with London Nature: The Mayor’s Biodiversity Strategy[EB/OL]. (2002-07)[2020-08-09].

https://www.london.gov.uk/sites/default/files/biodiversity_strategy.pdf.

[4] 郝钰，贺旭生，刘宁京，等.城市公园体系建设与实践的国际经验：以伦敦、东京、多伦多为例[J].中国园林，2021，37（S1）：34-39.

[5] 刘彦彤，彭腾，张云路.公园城市目标下城市绿地系统建设的国际经验：基于英国伦敦实践研究[J].中国园林，2021，37（8）：34-38.

[6] 高祥，盛况.英国城市绿地发展研究：以伦敦为例[J].城乡建设，2019（16）：72-75.

[7] 戴菲，毕世波，郭晓华，等.基于形态学空间格局分析的伦敦绿地系统空间格局演化及其与政策的关联性研究[J].国际城市规划，2021，36（2）：50-58.

[8] 张琦，吴思琦，杨鑫.特大城市核心区绿地格局量化比较研究：以北京、伦敦、巴黎、纽约为例[J].华中建筑，2017，35（6）：16-23.

[9] 戴菲，毕世波，陈明，等.基于MSPA与混淆矩阵的绿地系统格局演化及其驱动因子研究：以伦敦为例[J].中国园林，2020，36（11）：34-39.

[10] 吴晓敏.英国绿色基础设施演进对我国城市绿地系统的启示[J].华中建筑，2014，32（8）：102-106.

[11] 张庆费，乔平，杨文悦.伦敦绿地发展特征分析[C]//中国风景园林学会.风景园林人居环境小康社会：中国风景园林学会第四次全国会员代表大会论文选集（上册）.北京：中国建筑工业出版社，2008：61-65.

[12] 韩红霞，高峻，刘广亮，等.英国大伦敦城市发展的环境保护战略[J].国外城市规划，2004（2）：60-64.

[13] 刘家琳，李雄.东伦敦绿网引导下的开放空间的保护与再生[J].风景园林，2013，20（3）：90-96.

[14] 邓内特，希契莫夫，孙帅，等.伦敦2012奥林匹克公园种植设计[J]. 风景园林，2012，19（3）：26-133.

[15] GOODE D A. Urban Nature Conservation in Britain[J]. Journal of Applied Ecology, 1989, 26(3): 859-873.

[16] Greater London Authority. The London Plan[EB/OL]. (2004-02) [2021-10-17].

https://www.london.gov.uk/what-we-do/planning/london-plan/past-versions-and-alterations-london-plan/london-plan-2004.

[17] Greater London Authority. The London Plan[EB/OL]. (2008-02)[2021-10-17].

https://www.london.gov.uk/what-we-do/planning/london-plan/past-versions-and-alterations-london-plan/london-plan-2008.

[18] 联合国环境规划署生物多样性公约秘书处.生物多样性公约关于获取遗传资源和公正和公平分享其利用所产生惠益的名古屋议定书[EB/OL]. (2012)[2021-10-17].

https://cncbc.mee.gov.cn/gjgy/gyjs/201506/P020150610494169696158.pdf.

[19] Her Majesty’s Stationary Office. The Natural Choice: Securing the Value of Nature 2011[EB/OL]. (2011-06)[2022-02-10].

https://www.gov.uk/government/publications/the-natural-choice-securing-the-value-of-nature.

[20] Greater London Authority. The London Plan [EB/OL]. (2011)[2020-10-17].

https://www.london.gov.uk/what-we-do/planning/london-plan/past-versions-and-alterations-london-plan/london-plan-2011.

[21] European Commission. EU Biodiversity Strategy to 2020[EB/OL]. (2011-09-12)[2021-02-17].

https://ec.europa.eu/environment/nature/biodiversity/strategy_2020/index_en.htm.

[22] Department for Communities and Local Government. National Planning Policy Framework[EB/OL]. (2012-03)[2021-10-17].

https://www.gov.uk/guidance/national-planning-policy-framework.

[23] European Union. Development of Operational Principles of any Proposed EU no Net Loss Initiative (Final Version)[EB/OL]. (2013-07-12)[2021-10-17].

https://ec.europa.eu/environment/nature/biodiversity/nnl/pdf/NNL_Operational_Principles.pdf.

[24] Greater London Authority. The London Plan[EB/OL]. (2016-03)[2022-02-10].

https://www.london.gov.uk/sites/default/files/the_london_plan_malp_final_for_web_0606_0.pdf.

[25] Department for Environment, Food and Rural Affairs. Biodiversity Net Gain[EB/OL]. (2018-11-21)[2021-10-17].

https://consult.defra.gov.uk/land-use/net-gain/supporting_documents/181121%20%20Biodiversity%20Net%20Gain%20Consultation%20IA%20FINAL%20for%20publication.pdf.

[26] Department for Environment, Food and Rural Affairs. Net Gain Consultation Proposals [EB/OL]. (2018-12)[2021-10-17].

https://consult.defra.gov.uk/land-use/net-gain/supporting_documents/netgainconsultationdocument.pdf.

[27] Greater London Authority. London Environment Strategy[EB/OL]. (2018-05)[2021-10-17].

https://www.london.gov.uk/what-we-do/environment/london-environment-strategy.

[28] Greater London Authority. The London Plan[EB/OL]. (2021-03)[2021-10-17].

https://www.london.gov.uk/what-we-do/planning/london-plan/new-london-plan/london-plan-2021.

[29] Greater London Authority. Mayor’s Biodiversity Strategy Update[EB/OL]. (2015)[2020-08-09].

https://www.london.gov.uk/about-us/londonassembly/meetings/documents/s44476/05a%20Biodiversity%20Strategy%20Update%20-%20Appendix%201%20-%20Working%20Draft%20Document.pdf.

[30] London Datastore. Greenspace Information for Greater London CIC（GIGL）Datasets[EB/OL]. (2022-02-18)[2022-02-18].

https://data.london.gov.uk/dataset/gigl-sincs-open-data?resource=221f85ee-3e64-4de4-9017-79cb334603a1.

[31] 莫非.伦敦成为英国首座国家公园城市策略简析[C]//中国风景园林学会.中国风景园林学会2020年会论文集（上册）.北京：中国建筑工业出版社，2021：113-117.

[32] “中国生物多样性保护行动计划”总报告编写组.中国生物多样性保护行动计划[M].北京：中国环境科学出版社，1994：47-55.

[33] 自然资源部办公厅.《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》[EB/OL].（2020-09-25）[2021-12-30].

https://www.cgs.gov.cn/tzgg/tzgg/202009/t20200925_655566.html.

版面预览

相关阅读：

《风景园林》2022-04刊首语 | 徐桐：在人类世重拾诗意栖居的智慧

《风景园林》2022-04目录 | 国土景观遗产系统

新刊速览 | 《风景园林》2022-04 国土景观遗产系统

《风景园林》2022-04专题导读 | 国土景观遗产系统